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Civic tech et grand débat : la
consécration de la démocratie numérique ?

Il y a quelques jours, Emmanuel Macron a annoncé les orientations politiques qu’il retiendrait à la suite du « Grand Débat ». Celui-ci devait répondre à la crise des « Gilets jaunes », qui manifestent tous les samedis depuis novembre dernier pour réclamer plus de justice fiscale, sociale et démocratique. Savoir si le « Grand Débat » aura constitué une réponse appropriée à ce mouvement social et aura mené à des changements de politiques publiques est une gageure. Cependant, il aura certainement eu un impact profond sur l’écosystème de la civic tech française.

Que s’est-il passé durant le « Grand Débat » ?

Le 15 janvier, Emmanuel Macron a annoncé le lancement d’un processus participatif à l’échelle nationale, comprenant à la fois une plateforme numérique et des réunions locales. Les parties prenantes (citoyens, élus, associations et entreprises) étaient invités à organiser ces réunions pour débattre des quatre thèmes du « Grand Débat » : transition écologique, fiscalité et dépenses publiques, démocratie et citoyenneté, organisation de l’état et services publics. Pendant ce temps, Emmanuel Macron réalisait un tour de France pour rencontrer les maires.

Les réunions dites “d’initiative locale” étaient annoncées sur la plateforme, où les citoyens pouvaient également contribuer directement, soit à travers des “questions rapides”, soit à travers une “contribution” comprenant questions ouvertes et fermées sur les quatre thèmes. Par ailleurs, des associations, organisations professionnelles et syndicats ont soumis des contributions indépendantes. Les collectivités locales, qui s’étaient mobilisées dès fin 2018 pour répondre aux inquiétudes des citoyens, ont transmis au gouvernement les « cahiers de doléances » qu’ils avaient mis à disposition. Enfin, 18 conférences citoyennes régionales ainsi qu’une conférence nationale de jeunes ont été organisées.

Après deux mois de débats, la plateforme affiche des nombres de près de 2 millions de contributions en ligne, plus de 10 000 réunions d’initiative locale, 16 000 cahiers de doléance et plus de 27 000 lettres et courriels reçus. Ces nombres font du « Grand Débat » la plus grande expérimentation de démocratie participative numérique en France : on estime qu’environ 500 000 personnes ont pris part au dispositif, qui a coûté entre 12 et 15 millions d’euros.

Quelles leçons pouvons-nous en tirer ?

S’il est difficile d’évaluer le processus, un exercice participatif de cette ampleur pouvant avoir des impacts au cours des prochains mois ou années, nous pouvons déjà souligner certaines des leçons à tirer de cette expérience en ce qui concerne la démocratie numérique.

1. Neutralité

Des acteurs de la société civile et des chercheurs avaient alerté sur les limites du dispositif, notamment en termes de conception et de durée, dès le lancement du processus. Leur voix a été peu entendue. La Commission Nationale du Débat Public (CNDP), à qui l’organisation du débat avait été confiée et qui avait travaillé à la conception du dispositif, a annoncé son retrait du processus. La commission estimait que le gouvernement ne prenait pas l’engagement nécessaire de garantir la neutralité, la transparence, et la qualité délibérative du débat. L’impact de cette consultation sur la décision publique était également incertain.

La consultation a donc été organisée directement par le gouvernement, à travers son service d’information et une mission interministérielle dédiée. Pour la plateforme numérique, le gouvernement a fait appel à une entreprise de govtech nommée Cap Collectif, qui occupe une position de leader sur le marché de la participation citoyenne numérique. Plus tard, d’autres entreprises ont été appelées à fournir une prestation d’analyse des contributions. Ces entreprises sont spécialisées dans les sondages, le conseil en stratégie et en communication, ainsi que l’analyse de données (OpinionWay pour l’analyse quantitative, Bluenove, Cognito et Roland Berger pour l’analyse qualitative).

Si cinq personnalités du monde académique et de la société civile ont été nommés pour « garantir » le processus, leur arrivée tardive, après la conception du dispositif, peut expliquer qu’elles aient eu pu d’influence sur la manière dont les contributions ont été collectées, traitées, et utilisées par le gouvernement. Elles ont soutenu certaines demandes de la société civile pour plus de transparence et la libération des données, mais n’ont pas pu transformer la forme d’un processus prévu sur moins de deux mois.

2. Délibération

La plateforme développée par Cap Collectif inclut habituellement différentes fonctionnalités d’interaction entre les contributeurs (dont la possibilité de commenter, voter, ou travailler collectivement sur une contribution). Cependant, le format choisi pour le “Grand Débat” était beaucoup plus restrictif. Les citoyens pouvaient répondre à des “questions rapides” (réponses à choix multiples) ou fournir des « contributions ». Celles-ci auraient pu être plus ouvertes, mais étaient également organisées comme un questionnaire : la plupart des questions étaient fermées, et les questions ouvertes étaient souvent biaisées.

A titre d’exemple, dans la catégorie “fiscalité”, l’une des questions ouvertes était : “Afin de réduire le déficit public de la France qui dépense plus qu'elle ne gagne, pensez-vous qu'il faut avant tout : réduire la dépense publique / augmenter les impôts / faire les deux en même temps ?” Elle était rapidement suivie de cette deuxième question : “Pour réduire les impôts et la dette, quelles dépenses publiques doivent être réduites en priorité ?” Difficile de répondre que l’on souhaite augmenter les impôts pour certains groupes, parler de justice fiscale, ou défendre l’augmentation ou le maintien du niveau de dépenses publiques dans ce cadre…

De fait, ce format, combiné à la restriction dans les thèmes qui pouvaient être abordés, a mené à des contributions extrêmement cadrées et contraintes, et à la critique du caractère biaisé du débat. On peut craindre que les contributions citoyennes ne fournissent que les réponses qui étaient attendues par le gouvernement pour justifier des choix politiques déjà effectués, plutôt que ne participent à des politiques innovantes et au développement de nouvelles solutions basées sur l’intelligence collective.

3. Transparence

Le processus a souffert, dès sa naissance, d’un manque criant de transparence. Il a fallu un plaidoyer intensif d’acteurs de la société civile, notamment des associations spécialisées dans les questions d’environnement ou de participation démocratique, pour le gouvernement accepte que les contributions soient mises à disposition du public. La libération des données était en effet un prérequis pour que citoyens, organisations de la société civile et chercheurs puissent réaliser une analyse indépendante des résultats.

L’ouverture des données a cependant représenté un défi, puisqu’elle n’avait pas été prévue. Le fournisseur de la plateforme n’a mise en place une API fonctionnelle que tard dans le processus. De plus, toutes les contributions hors-ligne (compte-rendu de réunions, cahiers de doléances, lettres, etc.), représentant plus de 500 000 pages de texte, ont dû être numérisées. La Bibliothèque Nationale de France a travaillé à cette numérisation mais n’a pas pu terminer dans les deux semaines avant la clôture du débat. Les prestataires responsables de l’analyse des données n’ont pas non plus réussi à réaliser une analyse complète. Les conférences régionales, qui devaient servir d’outil délibératif dans le processus, ont dû recommencer à zéro en l’absence de données disponibles.

L’analyse des contributions posait elle-même des questions en termes de transparence. Les méthodes de traitement et de prise en compte des contributions pour la décision n’ont jamais été clairement exposées, ceci alors que les politistes répètent inlassablement que l’assurance d’un impact est centrale pour encourager la participation des citoyens. Lorsque la plateforme choisie fonctionne avec un logiciel propriétaire, que l’analyse est conduite à travers des logiciels reposant sur une intelligence artificielle opaque et controversée, et que la plupart des contributions ne sont même pas lues, quel est le message envoyé aux citoyens sur l’importance accordée à leur contribution ? Réfléchir à l’avance à ce que l’on va faire des contributions et à leur traitement pour qu’elles soient utiles à la décision est nécessaire pour concevoir un dispositif efficace.

4. Représentativité

Pour participer au « Grand Débat », les citoyens n’avaient besoin de renseigner aucune information à l’exception de leur courriel et leur code postal lorsqu’ils s’enregistraient sur la plateforme. Sans information sur qui a participé, il est cependant difficile d’évaluer si toutes les catégories de la population ont été représentées.

Une analyse exploratoire réalisée par l’Observatoire des Débats a montré que les participants aux réunions locales étaient plus diplômés et avaient un sentiment de compétence politique plus élevé que la moyenne. Si les conférences régionales, basées sur le tirage au sort, ont pu être plus représentatives, nous n’avons aucune information sur la majorité des participants, ceux qui ont utilisé la plateforme en ligne ou contribué aux cahiers de doléance.

Savoir si les citoyens devraient pouvoir contribuer de manière anonyme à travers des dispositifs en ligne fait l’objet de débats dans la communauté de la civic tech. Cependant, dans ce cas, le manque d’information sur les participants crée des interrogations sur la légitimité d’un exercice présenté par le gouvernement comme influençant les choix de politique publique. Considérant la nature biaisée du cadre du débat, on peut se demander si un sondage représentatif n’aurait pas été plus efficace pour fournir une image précise (et contrastée) des aspirations et priorités « des Français ». Le « Grand Débat » nous rappelle que fournir des outils et des scènes de participation n’est pas suffisant. Des activités d’engagement ciblées pour inclure les différents groupes sociaux et contrer les mécanismes d’autocensure sont absolument cruciaux pour aboutir à des dispositifs de participation inclusifs et représentatifs.

5. Le rôle de la civic tech

En plus du fournisseur officiel de la plateforme, les développeurs de civic tech et de govtech ont été sollicités pour soutenir des acteurs de la société civile et des collectivités locales qui souhaitaient mettre en place des dispositifs alternatifs. L’Association des Maires Ruraux de France a ainsi souhaité ouvrir des cahiers de doléance numériques, en s’appuyant sur l’application Fluicity. L’entreprise de govtech Open Source Politics a soutenu des collectivités locales, notamment la Métropole Européenne de Lille ou Nancy, dans l’utilisation de la plateforme Decidim pour développer une instance locale du Grand Débat, avec des fonctionnalités plus riches. Des plateformes comme Decidim, noos-citoyens, et même l’outil de Cap Collectif (avec toutes ses fonctionnalités d’origine) ont aussi été utilisés par des collectifs citoyens ou des associations souhaitant avoir un espace numérique de discussion. Enfin, des collectifs ont développé leurs propres méthodes de contribution pour toucher de nouveaux publics, comme Entendre la France, qui a utilisé un chatbot sur Facebook Messenger (et a récolté, en plus des contributions, des données sociodémographiques sur les répondants).

Par ailleurs, la communauté de la civic tech a repris dans ce débat un rôle critique, celui de développer des actions pour montrer ce qui pouvait être atteint à travers des processus de participation bien conçus et s’appuyant sur le numérique. On n’avait pas vu autant d’activité dans la communauté depuis le sommet du Partenariat pour un Gouvernement Ouvert en 2016, moment où des associations de défense des droits, des développeurs de civic tech, des activistes du logiciel libre et des libertés numériques s’étaient mobilisés pour dénoncer la distance entre un discours de gouvernement ouvert et des politiques liberticides.

En 2019, la communauté civic tech française a d’abord critiqué la conception de la consultation du Grand Débat, demandant un processus transparent, ouvert et loyal. Le gouvernement ne répondant pas à leurs demandes, les acteurs ont décidé de le faire eux-mêmes. Des développeurs ont « scrappé » la plateforme officielle pour produire des données ouvertes avant que le prestataire du gouvernement ne finisse par le faire. Travaillant avec des chercheurs, ils ont ensuite développé des outils d’analyse pour montrer comment les données pouvaient être traitées et souligner que chaque méthode offrait des opportunités spécifiques pour explorer les contributions, tout en souffrant de biais et de limites particulières. L’idée défendue était que plutôt que de n’avoir qu’un prestataire de services analysant les données, différentes synthèses pouvaient être produites et discutées collectivement pour réellement profiter de la richesse des contributions citoyennes.

L’une des initiatives les plus abouties a été la “Grande Annotation”, soutenue par la communauté de Code for France. Des développeurs ont produit une plateforme permettant aux citoyens de « tagger » les contributions à partir de catégories crowdsourcées (produites par les contributeurs), mais aussi d’identifier des contributions particulièrement intéressantes ou des idées uniques. A ce jour, plus de 1 100 personnes ont annoté près de 250 000 contributions aux questions ouvertes. L’outil permettait par ailleurs de comparer une annotation citoyenne au résultat qui aurait été fourni par une intelligence artificielle, montrant les limites de cette méthode d’analyse (par exemple pour reconnaître les nuances ou l’ironie au sein d’une contribution).

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Image: Capture d'écran de la page d'accueil du site Grande Annotation (9 mai 2019).

Conclusion

Si le “Grand Débat” officiel a laissé à désirer en termes de neutralité, de transparence, de qualité de délibération et de représentation des différents groupes sociaux, il aura eu un effet indubitable sur la mobilisation des acteurs de la société civile sur les enjeux démocratiques. La demande de meilleurs mécanismes démocratiques, y compris le référendum d’initiative citoyenne demandé par les Gilets Jaunes, a mené à l’introduction et à la discussion des processus de participation citoyenne dans le débat public.

Ces derniers mois auront aussi été un moment de discussions et de reconfigurations dans l’écosystème de la civic tech. Les acteurs les plus visibles aujourd’hui sont ceux de la govtech, qui fournissent des outils numériques de participation citoyenne à un marché d’institutions publiques et d’entreprises, tandis que les initiatives citoyennes et militantes sont moins connues du public. Si le gouvernement a refusé de prendre en compte les contributions et analyses réalisées à partir d’initiatives parallèles, la mobilisation des organisations de la civic tech leur aura permis de nouer ou renouer des liens avec des activistes en dehors du numérique ou des associations de terrain.

Des Gilets Jaunes ont développé des liens avec des entreprises et associations de la civic tech et participé à développer ou améliorer les plateformes. A la Nuit du Code Citoyen 2019, organisée par des acteurs civic tech et tech for good (les Bricodeurs, Latitudes, Code for France…), des représentants d’associations sociales et environnementales ainsi que des développeurs ont débattu et travaillé ensemble des solutions pour améliorer l’information du citoyen, notamment à travers des outils pour analyser les contributions citoyennes sur les plateformes numériques. A l’issue de la phase en ligne du Grand Débat, la députée Paula Forteza a également invité des développeurs de la civic tech, des activistes, des chercheurs et des ONG travaillant sur les droits numériques et humains à présenter des solutions pour mieux analyser les contributions au Grand Débat.

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Image: Les participants au hackathon #hackGDN à l'Assemblée Nationale, lors de la restitution.

La communauté de la civic tech a cette fois été déterminante pour sensibiliser aux outils et au processus de démocratie numérique. Les questions débattues au sein de la communauté, comme la pertinence du choix de logiciels libres ou open source, l’importance de l’ouverture des données, ou les stratégies et pratiques de mobilisation citoyenne sont aujourd’hui discutées dans une arène plus large. Il reste cependant beaucoup à faire. Le “Grand Débat”, tout comme les autres processus de démocratie numérique, aura produit une quantité de données absolument phénoménale, qui pourra être analysée pour son contenu, ou pour mieux comprendre comment les citoyens participent, comment ils respectent le cadre fixé par le commanditaire ou au contraire le contournent. Des réponses restent à apporter aux questions de comment inclure des groupes sociaux différents, comment assurer la qualité délibérative des outils, ou comment utiliser réellement l’intelligence collective. Et bien sûr, il faudra continuer à plaider pour des logiciels open source et libres qui peuvent être appropriés et utilisés par des acteurs de la société civile.

Nous ne pouvons qu’espérer que l’élan du « Grand Débat » aura créé assez d’énergie pour que la communauté de la civic tech consolide sa place dans la sphère publique, à la fois comme développeurs d’outils de participation citoyenne, et comme militants poussant pour des mécanismes de participation plus ambitieux, ouverts et transparents.